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2015年土地出讓收入的下降,直接原因是非一線城市樓市銷售的疲軟,開發商因此減少了拿地開支。但在一線城市的土地市場依然火爆,如北京2015年土地出讓收入達到1983億元,再度創下歷史新高。
然而,對于巨額土地收入的使用去向,由于鮮有城市政府對外公開,公眾難以知曉。加之近年來頻頻有政府官員因在“土地出讓”環節上貪腐涉案,“土地錢”的監管爭論一直存在。為什么在2015年土地出讓金會變少？這些款項又去了哪里？
自上世紀90年代分稅制改革后,土地出讓金收入基本劃歸地方政府,實踐過程中逐漸演變成地方的第二財政。土地收入在地方政府財政中占了較大比例,一些城市甚至會超過50%,如果加上其他相關收入,這個比例可能會更高。
國土資源部2010年2月曾公開發布的數據顯示,1999—2008年十年間,全國土地出讓收入累計5.3萬億元。其中多數為2004年土地出讓實行“招拍掛”以來所獲得。
2008的樓市調控直接沖擊了土地市場,當年全國土地出讓收入約9600億元,同比下降了20%。但2009年樓市突然轉向,土地市場上“地王”接連出現,當年全國土地收入增加至約1.59萬億元。而到了2010年,這一數據又隨著樓市的火爆猛增至2.71萬億元。
上述收入并非完全是地方政府的純收益,還要剔除包括征地過程中對失地農民的補償等各種成本。不過,業內專家曾測算,除去征地、拆遷、補償、稅費等成本,土地出讓的凈收益一般在40%以上。這一數據未得到過官方認可。
財政部《關于2010年中央和地方預算執行情況與2011年中央和地方預算草案的報告》顯示,2010年國有土地使用權出讓收入29109.94億元(此處土地出讓收入為財政部口徑,與國土部統計數據略有差別),當年安排支出為26975.79億元,這包括征地補償拆遷補償等成本性支出13395.6億元、廉租住房保障支出463.62億元、用于城市建設的支出7531.67億元等。
這顯示,2010年地方政府的成本性支出大約是當年土地出讓收入的46%,略高于業界的預測。
但簡單計算可以得出,當年地方政府的純收益依然在1.5萬億元左右。
本報記者獲得一份重點城市的官方土地出讓情況報告顯示,2011年該地土地出讓累計上繳財政專戶1079億元,扣除土地儲備等成本后凈收益621億元。這意味著,該地的土地出讓凈收益在60%以上。
不過,近年來由于拆遷補償等支出越來越高,地方政府因土地出讓獲得的純收益應該在逐年下降。
土地作為一種重要資產,政府將其變現后,卻很少對外發布資金的使用用途。前述財政部報告有所提及,但仍較為籠統。
近年來,中央政府不斷做出對地方土地收入支出的規定。如財政部早在2007年發布的《廉租住房保障資金管理辦法》就規定,從2008年1月1日起,地方各級財政部門要從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。
其他還包括不低于15%的比例用于農業土地開發,10%用于農田水利建設,以及10%用于教育資金等。如果以此執行,就意味著地方要拿出超過一半的土地收益來用于民生工作。
但依據上述財政部報告,地方政府土地收入的支出大頭依然是城市建設。
幾年前,當時還在國務院發展研究中心擔任副主任的韓俊曾在《農民日報》的文章中指出,我們土地收益的分配是明顯向城市傾斜,2011年土地出讓金的收入已超3.15萬億,到去年十月末土地出讓收益三農支出只有1234億元。
上述財政部報告也顯示,2010年廉租住房保障支出僅占當年土地出讓總出入的1.59%。而在當年土地出讓收入各項開支之中,廉租住房保障支出也僅僅占到1.7%。
韓俊表示,在符合國家土地用途管制和土地利用總體規劃的基礎上,要把更多的非農建設用地留給農民集體開發,要讓農民直接分享土地的增值收益。
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